行政允诺作出后,政府对关键内容不得随意解释

在行政允诺订立和履行过程中,行政主体对关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的,构成滥用优益权。

标签:行政合同|招商引资|合同解释|行政允诺|优益权

案情简介:2001年,县政府印发通知,允诺招商引资奖励政策。2005年,崔某以其介绍案外人与县建设局签订投资建设协议并投产运行至今为由,诉请依通知给付140万元奖励。县政府在诉讼中对招商引资政策所作解释称以BOT模式建成项目不属于“新增固定资产”。

法院认为:

①县政府通知系其为充分调动社会各界参与招商引资积极性,以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺,在相对人实施某一特定行为后,由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为法律特征,应认定县政府通知属行政允诺。对于县政府在通知所作单方面行政允诺,只要相对人作出了相应承诺并付诸行动,即对双方产生约束力。本案中,崔某响应县政府通知号召,积极联系其亲属,介绍案外人与县建设局签订投资建设协议,以BOT模式投资建设成涉案项目并投产运行至今,为本县取得了良好的经济效益和社会效益。基于县政府在通知中的明确允诺,其至今未履行通知中允诺相应奖励义务的现实,崔某提起本案之诉,于法有据。

②县政府通知已就招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定,该规定与现行法律规范中强制性规定并无抵触。同时,由于当事人双方系在县政府通知内容基础上,达成有关招商引资奖励的一致意思表示,故该文件应是本案审查县政府应否兑现相关允诺的依据。依最高人民法院《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第14条规定,本案审理可适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对县政府相关行为审查,既要审查合法性,亦要审查合约性。不仅要审查县政府行为有无违反行政法规定,亦要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。

③法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款,亦系行政允诺各方当事人应共同遵守的基本行为准则。在行政允诺订立和履行过程中,基于保护公共利益需要,赋予行政主体在解除和变更中相应的优益权固然必要,但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背,亦不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容解释上,同样应限制行政主体在无其他证据佐证情况下,任意行使解释权。否则,将可能导致该行政行为产生的基础,即双方当事人当初意思表示一致被动摇。

④县政府关于招商引资条款解释系对其业已作出的招商引资文件所做行政解释,在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用,其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。且该解释是在县政府收到一审法院送达起诉状副本后自行收集的证据,根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第1项规定,该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法依据。我国统计指标中所称“新增固定资产”是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值,包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。从文义解释上看,县政府通知中“本县新增固定资产投入”,应理解为新增方式不仅包括该县原有企业扩大投入,亦包括新企业建成投产。申言之,如县政府通知在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作特别规定,则应在制定文件之初即予以公开明示,以避免他人陷入误解。县政府涉诉后,再对通知中所作承诺进行限缩性解释,有推卸应负义务嫌疑。县政府以此为由,拒绝履行允诺义务,在一定程度上构成了对优益权的滥用,有悖诚实信用原则。县政府虽主张崔某不符合通知规定条件,不应予以参照奖励,但并未提供充分证据证明。判决责令县政府依其通知履行对崔某的奖励义务。

实务要点:在行政允诺订立和履行过程中,行政主体对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的,构成滥用优益权。

案例索引:江苏高院(2016)苏行终字第90号“崔某与某县政府行政允诺案”,见《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》,载《最高人民法院公报·案例》(201711/253:42)。

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