贫民窟恐成疫情“定时炸弹”,为何印度难解决贫民窟问题

记者 | 徐悦东

近日,印度的新冠肺炎确诊病例在不断增加。其中,截至当地时间13号上午,印度最大的贫民窟达拉维贫民窟确诊病例升至47例,其中5例死亡。

贫民窟被视为是印度防疫的一个“定时炸弹”,因为其人口密度非常大。据《卫报》报道,印度有近六千四百万人居住在贫民窟里。而达拉维贫民窟可能是世界上人口密度最高的地区之一,一片面积不足2平方公里的土地上,一共生活着至少100万人,经常一个房间里就住着八到十个人,平均1440人共用一间厕所。因此,贫民们是无法做到隔离和维持社交距离的。在贫民窟中,清洁设施十分匮乏,而且错综复杂的布局,让工作人员很难对居住在其中的人们的行动轨迹进行追踪,也很难让快递员上门送货。因此,贫民窟的居住者需要亲自走出家门购买物品,人流量将会维持在较高的水平。最关键的是,对于挣扎于温饱的贫民来说,防疫对于他们来说是极为奢侈的事情。这一切都是病毒传播的温床。

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达拉维贫民窟

对此,印度政府决定延长封锁令的期限,而且从4月11日开始,印度政府派出150名医生前往该地区对达拉维贫民窟进行体温排查。为了应对人均病床数量低、薄弱的医疗资源不堪重负的情况,印度政府将两万节火车车厢改造成隔离病房,并部署在印度的疫情重灾区以应对疫情。

但是,由于封锁令的实施,住在贫民窟的居民的非正式经济网络和物资供应受到了极大的影响。许多在城市打工的贫民决定不顾一切返回家乡,这导致了将近有四千五百万印度人返乡。《卫报》形容这是印度自印巴分治以来规模最大的一次人口迁徙,唤起了人们对1947年大迁徙的回忆。《印度快报》将这场返乡称为“印度正在走回家”。印度政府已经关闭各邦之间的火车交通,这使得成千上万人聚集在汽车站。但是,由于长途汽车供不应求,许多人选择徒步回家。于是,不乏有穷人死于这场徒步迁徙。此外,这也有可能使得疫情扩散到医疗资源更为薄弱的农村地区。

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赶着回家的印度人

印度总理莫迪对穷人们表达了歉意,并表示对穷人们提供更大的支持,比如愿意为停留在城市的穷人们付房租以及提供免费食物。但是,随着城市经济的停摆,这些流动劳工们的非正式雇佣关系即时解散,他们无法在如今的城市下找到合适的工作,政府并未解决他们的收入来源问题。加之,在贫民窟里无法保持合适的社交距离。迫于生计和对疫情的恐慌,这些措施难以取得理想中的效果。

印度贫民所面临的问题也是全球化流动劳工所面临的代表性难题。在所有遭受疫情冲击的人群中,流动劳工所面临的风险是最大的。对于他们来说,封锁首先意味着难以维持生计和难以回家。排他性的全球化使得他们成为了疫情冲击之下最脆弱的群体。

印度的贫民窟问题为何如此严重?

在许多人眼中,贫民窟有着最恶劣的住房条件、最不卫生的环境,是多种传染病的传染源,也是各种犯罪活动的窝藏地点。在许多发展中国家,贫民窟都是一个正常的现象,也是一个难解决的问题。在巴西,正如电影《上帝之城》里展现的那样,黑帮以贫民窟作为他们的基地,其气焰之大令人震惊。墨西哥的贫民窟问题也很严重,这也给了贩毒集团可乘之机。然而,印度居住在贫民窟的人口是最多的,其贫民窟问题是最严重的。电影《贫民窟的百万富翁》的热映甚至还催生了火热的孟买贫民窟旅游,让中产阶级一睹那些为他们做着低端产业的贫民们所居住的奇观。为何印度的贫民窟问题会如此严重?

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《贫民窟的百万富翁》剧照

发展中国家贫民窟的直接成因大体有两方面,一方面是农民因缺失土地或人口膨胀导致无法继续在农村生活,另一方面是城市化和工业化为农民提供了大量就业岗位,使得他们能够进城打工。但是,城市化的速度过快,社会发展落后于经济发展,导致住房紧张,贫民窟就产生了。

随着印度人口的快速增长,农村已承载不了如此多的劳动力,这制造了许多剩余劳动力。由于城市发展需要大量廉价劳动力,许多农民便进城打工。大量人口向城市涌入,造成城市住房紧张。这也是贫民窟人口密度极高的原因。而且,不是所有的贫民都能住上贫民窟,根据印度全国抽样调查组织的数据显示,印度居住在贫民窟里的人口约占城市贫困人口总量的五成。这意味着还有许多贫民露宿街头,无家可归。

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环境恶劣的贫民窟

这些年来,尽管印度的城市贫困人口在占总城市人口的比例上是下降的,但其总数是在上升的。这说明印度的城市化速度非常快,也说明印度的贫民窟还在不断茁壮成长。在特大城市,比如孟买、德里、加尔各答,居住在贫民窟的人口就占其城市人口的比例在42%-55%之间。

这些进城的农民受教育程度很低,缺乏技能培训的机会,很难真正“发家致富”。印度政府对教育、卫生和技能培训等投资的不足使得许多没有技能的贫民 很难找到体面的工作。因此,许多贫民做着一些非正式的雇佣工作——家政服务、为中产阶级当司机、出租车司机、建筑工人等。他们为这个城市提供着廉价劳动力和低端产业的服务,但是他们本身却被城市“排除在外”。

由于贫民负担不起住房,住在贫民窟的他们,在正式的文件上没有“地址”。这使得他们在获得水、电和卫生设施等公共服务的过程变得复杂,这也客观上使得他们被排除在政府对公民的公共服务里。而印度政府的官僚主义助长了贫民窟问题。不同级别的官僚经常要求贫民窟居民提供他们缺乏的文件。官员们还延迟提供贫民的住房供应,使得他们一直定居在这些贫民窟里。贫民们在主流话语体系里“失声”,他们本身也置于印度种姓制度中的最低一环。而且,拥挤和肮脏的环境导致疾病丛生,一场疾病很容易就将他们继续锁定在贫困的陷阱里。

为了改善贫民窟,印度政府该如何努力?

贫民窟是城市化的问题,这也意味着印度政府面临着如何选择城市化的方式,来应对贫民窟问题。《大西洋月刊》曾报道,“70%的印度尚未建成”。麦肯锡孟买办事处的董事Shirish Sankhe很乐观,他认为贫民窟就是即将要被建设的城市。印度的城市化还需要许多的基础设施。他认为,在2030年之前,印度的城市化率将达到40%,预计还会有三亿人口迁徙到城市。这意味着印度的城市将迎来大发展。印度需要建设7亿至9亿平方米的商业和住宅面积,相当于“每年新建一个芝加哥”。如今,2030年的印度中的70%到80%都还尚未建成。

而如何正确设计和规划新建绿色城市,将低碳城市和智能城市的理念融入到接下来的印度城市大建设中,保证城市居民基本的生活权利,提供一个良好运转的健康城市,是一个特别具有挑战性的问题。在其中,投资城市基础设施,比如公路、公共住房、清洁用水等就需要花费大量资金,Shirish Sankhe预测,到2030年,印度政府不得不在城市基础设施建设上投资1.2万亿美元,这是一笔巨大的花销。印度政府可能将不得不通过税收或其他的创收计划,比如土地货币化来筹钱,尽管这可能影响社会效益。

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贫民窟的恶劣住房

事实上,印度政府已经耗资900亿美元建设了德里-孟买工业走廊项目的一部分——托莱拉。印度政府要将托莱拉打造成智慧城市和绿色城市,其面积是孟买的两倍。但是,这个项目进展却不顺利。当地农民流离失所,项目计划超支严重,私人投资越来越少,此项目的命运尚不清楚。而且,托莱拉只能承载1500万人,对于在2030年之前要移居城市的3亿印度人来说,只是一小部分。因此要实现让未来这3亿进城的印度人在城市里保有基本尊严,难度还是很大的。

为此,印度政府可以从源头暂时减缓农村人口迁徙的速度,而这就必须改善农村的生活,投资农村的基础设施建设。比如,促进农村地区的中小型工业的发展,以及寻找其他的创收机会来接纳这些剩余农村劳动力。此外,增进农村地区的医疗、教育和职业培训的投资,对于印度政府来说这也是相当迫切的任务。

对于已建成的城市来说,修复和升级贫民窟,确保印度的贫民窟居民能获得清洁的水、电和更好的工作以及居住权是使得保障贫民基本权利的必要措施。印度政府在这领域也做过很多努力,但是没有多少成熟的处理经验。

达拉维贫民窟就是印度城市化挑战的复杂性的缩影。几十年来,印度政府的各种重新开发达拉维贫民窟的尝试都失败了。对于这个问题,信奉简·雅各布斯的学者认为,印度政府要认识到,达拉维贫民窟里的非正式经济网络的重要性。达拉维贫民窟无疑是印度非正式经济的奇迹。达拉维贫民窟占地230公顷,其中的皮革业、纺织业和废物回收业的年营业额居然能高达10亿美元左右。然而,孟买的土地资源短缺,人口密度过高,因超负荷运转而面临崩溃的基础设施和薄弱的公共卫生条件,这些问题是达拉维贫民窟之所以成为问题的关键因素。

而推崇人类学家奥斯卡·刘易斯的贫穷文化理论的学者认为,穷人们因贫困而在居住方面具有独特性,并形成了独特的生活方式,这种贫困亚文化被制度化,并维持着贫困的生活,使得贫困世代传递。在上世纪六七十年代,印度政府对付贫民窟的方法是拆掉它们,并把穷人安置在郊区的公共住房里。这些学者认为这直接导致了公共住房贫民窟化,因为印度政府只是让他们搬了一个家,并未解决他们的贫困世代传递的问题。而且,印度政府的这种政策无视了从农村到城市的廉价劳动力移民,是印度经济发展的主要动力。在印度政府实施拆贫民窟的政策里,不透明的监管让土地市场价格扭曲,这让更多印度人在城市里负担不起住房,贫民窟反而在此期间扩大化了。

贫民窟恐成疫情“定时炸弹”,为何印度难解决贫民窟问题

达拉维贫民窟

1985年,世界银行资助的印度贫民窟改造计划更具包容性,该计划希望将贫民窟土地出租给贫民窟群体,并提供贷款以改善住房。该计划在1995年推出,并吸引私人开发商加入。印度政府表示,如果私人开发商愿意为贫民窟居民就地建设公寓住房,然后这些私人开发商就可以在原有的土地上根据自己的意愿开发其余的住房。

但是,这个计划并没有成功。达拉维贫民窟缺乏清晰的土地占有数据,这使得拆迁谈判难以进行。最为关键的是,重建意味着直接扰乱达拉维贫民窟的非正式经济网络,这可是达拉维贫民窟的经济基础,这个脆弱的经济网络一旦受影响,直接导致整个贫民窟居民的收入受到影响。而且,由于缺乏正式的社会安全网,达拉维贫民窟非正式的社区网络一旦打破,也没有什么具体的过渡措施的话,这会直接扰乱了全体贫民窟居民的临时安全网。而且,印度政府缺乏建设的标准,私人开发商建设的房子质量问题很多,贫民窟居民负担不起维护的成本。

到目前为止,印度暂时没有找到解决印度贫民窟问题的办法。倘若印度政府要实施新的改造计划,这个新计划首先得让达拉维贫民窟的居民参与其中,能充分表达他们的诉求,并要解决掉它们因改造搬家所带来的经济和社会影响,才能够有机会解决达拉维贫民窟问题。而在新冠肺炎疫情的冲击之下,印度贫民窟问题的脆弱性被完全暴露出来,如何保障这些“破碎的人”的基本权利和维持他们因疫情而备受冲击的非正式经济,是如今印度政府要处理的迫在眉睫的问题。

参考链接:https://www.livemint.com/Opinion/AhwjNLTtMS8GK7i1RBqnSI/Opinion--Indias-failure-to-address-its-urban-slum-problem.html,https://www.habitatforhumanity.org.uk/blog/2018/08/causes-urban-poverty-india/,https://www.theatlantic.com/international/archive/2014/06/70-percent-of-india-has-yet-to-be-built/373656/

撰文丨徐悦东

编辑丨董牧孜,校对丨陈荻雁

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