厉以宁:论PPP模式在中国境内的推广

厉以宁:论PPP模式在中国境内的推广

PPP模式是一种新型投融资加运营管理模式,是西方发达市场经济国家首先采用的。第一个P是政府,第二个P是民间资本投作,第三个P是指合作。在中国,采取PPP模式并应用于公益性事业(包括准公益性事业)从上世纪90年代就已经开始,但第二个P则主要包括国有企业(包括国有控股企业),真正的民间资本投入不多。为什么会这样?关键是民间资本有顾虑,认为投资于公益性或准公益性建设项目,变数太多,不仅长期利益无保证,甚至连本金的归还都没有把握。因此,中国境内的PPP模式在推行时,第二个P以国有企业为主,成为中国的PPP模式的特色。

中国境内另一个与国际惯例不同之处是:国际上常把PPP分为两个阶段,第一个阶段是公益性或准公益性建设阶段。建设完毕后即转入第二阶段,即按照法律法规改为股份制企业,股权明确,自主经营。转为股份制企业之后,政府投入的资本可增可减,也可以不变,而民间资本则会视企业经营状况和远景评价,很可能不断有新资本投入,使企业越办越好。从趋势上看,在PPP模式中,只要顺利地由上述第一阶段过渡到第二阶段,伴随着民间资本数额越来越多,PPP模式推广也就越顺利。

尽管PPP模式在中国境内推行时有两个明显的特点,即一是在PPP的第二个P中,民间资本的观望心态相当显著,以至于真正投入资本的企业是以国有企业(包括国有控股企业)为主,二是在建设阶段结束,真正改制为股份制企业的活动中依然以国有企业(包括国有控股企业)为主,民营资本并不很多。这两个特点是值得进一步分析的。

先分析上述第一个特点,即为什么民间资本不愿意把资本投入PPP项目?如前所述,是因为民间投资者担心公益性事业和准公益性事业的投资可能亏损,是否可能血本无归。民间资本不愿投入PPP项目是可以理解的。这方面的对策主要是招股进入的PPP项目应当阳光化,向民间投资者说明真相,并告诉投资方的风险程度。只有这样,才能取信于民间投资者,供他们选择和决策。

至于第二特点,即建设项目结束后企业改制为规范的股份制企业,这时广泛地向民间投资者招股募股,民资资本的会观望,或停止不前。这主要有三方面的顾虑,从而应各谋对策。

第一,同第一特点一样,面临由PPP第一阶段转入第二阶段的改制为股份制企业之际,对于招股进入的PPP项目应当一切按法律法规办理,使项目阳光化,向民间投资者说明真相,并告诉投资者风险程度,以便他们出于自愿选择,作出决策。

第二,由于PPP的第一阶段(建筑项目)已经完成而转向第二阶段,即改制为股份制之际,市场看好的前景使民间资本中有投入可能性的企业跃跃而试。但他们的一个重要的疑点是:好项目可能已被国有企业(包括国有控股企业)捷足先登了,民间资本即使可能投入,但这只不过是充当配角而已。于是他们依旧是有戒心,认为好项目是轮不到自己的,何以去竞争?

第三,如果说大项目、好项目都被国有企业(包括国有控股企业)包下来了,那么民间资本可以进入的可能以扶贫项目为主的投资。在公益性和准公益性的项目中,扶贫项目有两个特点,一是同地方行政部门有较密切的联系,二是扶贫的切入点不像其他项目那样明确。因此扶贫项目的吸引力有时受到限制,民营企业不一定愿意介入。

根据以上所述,在中国境内,PPP项目的规范化应当是当务之急。民间资本是有投资潜力的,当前要实现的是:作为第二个P,国有企业(包括国有控股企业)和民营企业、民间资本投资者应处于公平的地位,所有的项目,大家都处于公平竞争而又合作共赢的状态。这样PPP模式才能发挥更大的作用。

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